《中國財政》稿件：

中國企業參與一帶一路PPP應充分借鑒境內經驗

大岳咨詢公司 金永祥 宋雅琴

當前，隨著“一帶一路”戰略進入全面落實階段，一帶一路與PPP模式的融合逐漸成為各方關注的焦點。如何用好PPP模式，助力中國企業參與一帶一路沿線國家的基礎設施建設和公共服務提供，是中企開展大規模海外PPP投資前必須考慮清楚的戰略問題。結合大岳咨詢過去二十年為中國境內PPP項目提供咨詢的經驗，我們認為，應充分借鑒國內PPP制度建設和實踐發展的經驗和教訓，特別是外企在華投資PPP項目和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓，以實現降低中企出海風險、提高企業投資效益、與東道國合作共贏的目標。

一、企業參與PPP的競爭格局變遷

中國的PPP始于上世紀八十年代中期，到目前經歷了五個主要的發展階段。在這一過程中，伴隨著PPP在中國經濟建設中地位的起伏，外資企業、民營企業、地方國企和央企在PPP投資中的角色也不斷在發生變化。各類企業競爭格局的變遷是一面鏡子，可以看清一個國家所處不同時期的發展階段和政策取向的變動對PPP相關企業的重大影響。

上世紀80年代中期至1993年是PPP的探索階段。當時，中國政府的需求與目前一帶一路沿線國家很類似，迫切希望引入外商投資發展經濟，進入基礎設施領域的投資就是PPP。這一階段是外資企業和中國政府初步接觸的時期，項目主要由外商投資人發起、通過談判和政府達成一致，沒有引入競爭。

從1994年開始，PPP進入試點階段。政府推出的項目以能源和交通項目為主。為了能夠學習國外先進經驗，為以后的制度建設奠定基礎，政府給予了外資高度的重視——在廣西來賓B電廠項目中，國家花費巨資請外國咨詢顧問；在北京第十水廠A廠項目，政府只允許外商參與投資。在政策的鼓勵下，外企紛紛來華投資，比較著名的有法國的蘇伊士環境集團、威立雅集團、法國電力公司，英國的安格利安水務、泰晤士水務，還有一些外資企業投了不少自來水和電力的項目。在這個階段，不同國家的企業采取了不同的戰略。法國和英國均高度重視中國市場。相比之下，法國更重視PPP制度的輸出和搶占先機。法國的水務公司和電力公司將本國的咨詢公司一并帶入了中國，在商務談判的過程中將本國的特許經營制度和商業文化進行了同步輸出。相比之下，英國作為PPP的鼻祖，在很長時間內對中國的PPP制度建設卻并未產生實質性影響。在這一時期，外商主導的投資合同非常嚴謹，在由大岳提供咨詢服務的北京第十水廠PPP項目中，外商的投標文件多到需要用卡車來運輸。此外，這一時期項目的投標報價水平是較為合理的市場價格，雖然不同國家的企業在中國市場上競爭激烈，但絕不是低價惡性競爭，市場競爭秩序維持的較好。

從2003年開始，中國PPP進入大規模推廣階段。當時我國在大規模發展污水處理，所以這階段的項目以環保為主。民營資本在市場上摸爬滾打，競爭力大幅提升，并開始與外資展開激烈的競爭。這一階段PPP項目的市場經濟特征非常明顯：一是破除了所有權的藩籬，外企、民企、國企同臺競爭；二是項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化。一些資產轉讓類的項目中，資產溢價頻出的同時、服務價格卻不斷下降，改革帶來的效率提高開始顯現。這一階段，中國本土的民營環保企業迅速成長了起來，這類企業依靠專業的運營能力，在中國的水務環保市場上始終保持了穩定的競爭地位。一些地方國有的施工類企業也開始參與這類PPP項目，但并沒有向運營的方向轉變。

進入2009年，PPP進入低潮。中國啟動四萬億經濟刺激計劃，充裕的流動性使得地方政府平臺公司和施工類央企成為基礎設施建設和投融資的主角。盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進入，但由于國企（特別是央企）在強大的政府資源支持下改變了PPP的規則，項目多由央企的施工企業和地方政府直接對接。PPP的競爭性和透明性下降，導致私人資本和外資實際上無法參與競爭，社會上出現了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。外資企業開始淡出中國的PPP領域，到目前只有法國的兩家公司還在我國有業務但基本停止了在PPP領域的發展。

2013年以來，PPP再度強勢回歸，成為中國經濟發展的一種常態模式。以央企為代表的國企借助受傳統業務減少的影響，強勢進入PPP領域。本輪PPP中，有大量由政府付費的非經營性項目，以交通、環境整治領域的項目為主。這類項目投資體量巨大，卻沒有經營的空間。央企憑借強大的融資能力以及與地方政府較高的文化匹配能力，占據了這類項目的市場。在經營性和準經營性領域，央企依靠雄厚的資金實力以野蠻人的身份強勢進入。在這種情況下，基本見不到外企的參加，民企的空間不斷被壓縮，一些技術實力雄厚、經營業績穩定的民營企業開始尋求通過混合所有制改革與國資嫁接，中小民營企業受自身能力限制轉型參與PPP一直效果不佳。

二、中國PPP發展相關的經驗教訓

1.外資在華投資PPP項目的經驗和教訓

回顧外資在中國參與特許經營和PPP的歷程，可以總結出三點經驗：

一是重視制度和文化的輸出。這一點法國的經驗值得借鑒。法國咨詢公司早期在來賓B電廠和成都第六水廠項目編制的特許經營合同文本，奠定了中國PPP合同的基礎。借助這些合同，法國企業將本國法律中有利于企業海外投資的部分吸收進來。同時又根據中國投資環境的特點，強化了有利于外資的風險條款，極大的優化了本國企業海外投資的市場環境，并持續的影響了中國特許經營的制度發展進程。這也是法國企業在后來日益競爭激烈的中國市場始終能有一席之地的原因之一。

二是靠技術和運營能力而非大規模的資金投入來獲得收益。外資進入中國早期，對中國的政治環境、市場環境尚不熟悉，更強調依靠專業技術和管理技術來獲取回報，而不是靠大規模的資金投入。例如，法國威立雅在中國早期投資的項目，并不是全部由威立雅負責投資，在深圳水務項目中首創參與了投資，青島污水處理廠項目中光大參與了投資，蘭州自來水項目中平安保險參與了投資，威立雅獲得了運營合同。通過這種方式，威立雅利用杠桿資金獲得了長期的運營權，依靠自身的技術和運營能力獲得了市場的認可和理想的回報。

三是本土化的外資企業更成功。目前，蘇伊士是在華為數不多的仍然運營良好的外資水務企業。蘇伊士的成功很大程度上歸功于其本土化的策略。蘇伊士早期進入中國的時候就采用了合資策略，2005年與香港新世界集團合資成立了中法水務投資有限公司，作為蘇伊士環境在華水務業務的開發和經營平臺。與當地政府或當地政府旗下的企業進行合資、合作，是蘇伊士環境在中國長期采用的發展策略，也是其中國業務不斷拓展的秘訣之一。2006年中法水務與重慶水務組建合資公司，2008年蘇伊士入股重慶水務，在二級市場上取得了豐厚的回報。相比之下，在中國市場上一直以外資身份單打獨斗的企業，目前已經在市場上難覓蹤影。

2.中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓

回顧中國企業從施工轉型投資的過程，我們有如下幾點發現：

一是要避免過度競爭。央企在中國PPP市場演進過程中是一個比較特殊的角色，在相對軟預算的約束下，央企的轉型往往意味著市場的慘烈廝殺。在傳統的房建領域業務出現斷崖式下降的形勢下，央企被迫迅速轉到基建領域，依靠強大的融資優勢，央企不惜以極低的價格獲得合同。在央企的影響下，整個基礎設施建設市場的回報率被大幅壓低，一些技術型企業的市場空間被迅速擠壓。中企出海的主體仍然是央企，如果央企背負政治壓力或業績壓力，將施工領域的競爭延伸到投資領域的競爭，那么國內的過度競爭很快就會轉變為海外的過度競爭，而投資領域的過度競爭不僅僅意味著施工利潤的降低，還意味著巨額投資難以獲得與風險對等的回報。在當前我國匯率壓力增大的背景下，海外投資回報的降低將進一步危及國內金融市場的安全。

二是要做好風險防控。施工企業在傳統的EPC模式下通過獲取施工利潤實現快進快出，一旦轉為PPP模式就要靠大規模投資的長期回報來獲取利潤，在項目經營空間擴大的同時，項目的風險也會成倍累積。在國內，央企在與地方政府的談判和博弈中有一定的底氣，能夠接受地方政府提出的不完全對等合同，對于價格調整的不確定性、地方政府換屆等風險，央企均有相當的議價能力和風險承受能力。然而，一旦出海，央企在東道國的身份就是純粹的“外資企業”，其在國內的天然優勢將蕩然無存。如果還以國內的慣性思維進行海外項目的商務談判，將面臨重大的風險。因此，施工企業在海外向PPP模式轉變必須重新評估長期投資的風險。

三、對中企進行海外PPP投資的建議

從國家的層面，我們建議協助中企海外投資應重視兩件事情：

一是中國政府要重視推動東道國的PPP制度和能力的建設，通過制度性文化的輸出配合企業海外投資。國家應充分調動相關政府部門、行業協會、咨詢公司，通過技術援助、交流培訓、示范項目的開展，提升東道國對一帶一路政策內涵及PPP機制的理解以及其國內PPP法律制度環境的完善，進而提升東道國政府的項目組織能力和履約守約能力。這是一項艱巨的任務，我們輸出的是過去二三十年積累的成果不是照搬西方模式，因此一定要派出中國最具經驗而不是最具政府背景的咨詢公司。

二是中國政府應從國家層面協調好出海企業，避免過度競爭。一帶一路沿線共64個國家，而我國具備出海條件的大型企業最多也不會超過這個數目。建議在國家層面確定好各央企的重點投資國家清單和投資領域，讓央企在特定國家和專業領域進行精耕細作和相互配合。一方面把一個國家、一個市場做熟做透，另一方面保證投資能夠獲得合理回報，同時也降低過度競爭帶來的交易成本。這一工作只能由政府出面安排，企業之間很難協調。對于現有機制無效的情況，可以通過政府購買服務的方式委托國內PPP行業著名的咨詢機構提供方案參加解決。

從企業層面，我們建議相關企業應該重視四個方面的工作：

一是中企參與一帶一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的領域均為關系國計民生的重大基礎設施項目，PPP合同涉及的公共產品價格、服務質量以及相關行業的產業布局均是影響東道國重大國家利益的事宜，選舉制下的執政者在本國選民的政治訴求和海外投資者的商業利益二者之間發生沖突的時候，很容易放棄商業約定。中國企業應考慮積極與當地政府性企業合作，通過本土化將利益和風險與當地政府捆綁，這將有助于實現中國企業在海外長期投資利益的保障。

二是根據海外投資的不同階段選擇好PPP的模式。我們建議，在進入東道國的前期，企業應重視工程總承包加運營（EPC+O），或者設計-建設-運營模式（DBO），即強調建設加運營而非投融資，從而有效的進行風險控制。隨著一帶一路沿線國家PPP制度建設成形，央企與東道國政府的合作逐步成熟，可以逐漸加大EPC+PPP的模式。對于含有非經營性基礎設施的項目，可以通過我國開發性銀行提供的主權貸款撬動當地政府的銀行貸款以及其他國際金融機構的資金，以EPC的方式將項目施工承包給中國施工單位。對于一些小的經營性項目，可以由企業自行投資，依靠項目的經營樹立中國企業在技術、專業、運營方面的聲譽，真正把我們的企業扎根到一帶一路沿海國家。在此基礎上，可以進一步擴展到大型基礎設施的BOT、BOOT等投融資、建設、運營一體化的項目，循序漸進的實現一帶一路PPP的發展目標。

三是中企參與一帶一路PPP要轉變心態，做好風險防控。走出國門之后，央企、國企不再與東道國政府是“一家人”，其身份完全轉變為純粹的“外資企業”。在國內可控制、可轉移的政治和商務風險在國外可能變成影響項目成敗乃至企業生死的重大風險。相關企業一定要重視項目的前期論證、合同訂立過程的風險控制，同時要強化合同履行過程中的風險管控。

四是中企參與一帶一路PPP要做好相關的專業能力建設。中企出海做一帶一路PPP需要謹慎，但謹慎并不意味著裹足不前。配合國家層面的制度性文化輸出，企業層面也要充分借鑒國內的專業能力。建議借鑒國際慣例，引入國內PPP咨詢領域優秀咨詢公司的經驗，聘請中國的咨詢公司共同出海，少走彎路。中國咨詢公司的作用不是完全替代國際咨詢公司，而是補國際咨詢公司的不足，重點在推動中國模式的輸出和中國經驗借鑒方面發揮作用。通過國內咨詢機構與當地咨詢機構的合作，實現對東道國制度的影響和修正，充分保障我國企業的合法利益。

綜上，中國企業參與一帶一路PPP項目應該充分借鑒外企在華投資PPP項目的經驗和教訓和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓，通過國家層面和企業層面的雙重努力，審慎、穩健的推動一帶一路PPP模式，真正實現中國與一帶一路沿線國家的政治互信、經濟融合和文化包容，實現合作共贏的戰略目標。