PPP在十四五期間將進入成熟階段

金永祥 宋雅琴

2014年8月，大岳咨詢公眾號發(fā)表的《從中國PPP發(fā)展歷程看未來》一文指出，PPP自上世紀80年代中期引入中國以來，經歷了探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段和普及階段共五個階段。在2013年至2020年的普及階段，PPP既經歷了大規(guī)模推廣帶來的高速發(fā)展，也經受了嚴格監(jiān)管帶來的低迷萎縮。隨著監(jiān)管環(huán)境的逐步穩(wěn)定和各方信心的日益恢復，PPP走出低谷進入平穩(wěn)運行的跡象明顯。2021年是我國十四五規(guī)劃的開局之年，在這一年，PPP將邁入第六階段——成熟階段。

1.普及階段（第五階段）回顧：PPP淬火成鋼

2013年下半年，隨著財政部和國家發(fā)改委陸續(xù)出臺一系列政策大力推廣PPP模式，PPP一度成為政府基礎設施融資的唯一合規(guī)工具，這極大地推動了PPP在中國進入普及階段。PPP應用的行業(yè)領域越來越廣泛，從過去以市政公用和交通行業(yè)為主，擴展到包含政府基礎設施和公共服務的十九個主要領域。同時，適用PPP模式的投資規(guī)模越來越大，到2017年四季度，PPP項目庫在庫項目數(shù)量曾一度達到1.4萬個，投資額高達18.2萬億。央企和地方國企繼民營企業(yè)和外資之后成為社會資本的主體，推動PPP從一種融資模式上升為國家經濟政策。

2014年到2017年是PPP的高光期，作為基建領域和投融資領域的行業(yè)熱點，媒體對PPP進行了廣泛的宣傳報道，行業(yè)內的研討沙龍接連不斷，同時PPP還吸引了其他行業(yè)大規(guī)模的人員轉行過來。高速擴張帶來了良莠不齊、泥沙俱下等問題，引起了監(jiān)管層和有關各方的關注并強化了對PPP的規(guī)范和完善。2017年年底以來，財政部、發(fā)改委、國資委、金融監(jiān)管部門先后發(fā)布了一系列政策文件，圍繞PPP建立了全方位的監(jiān)管體系，PPP的應用范圍、操作流程和文件范本也逐漸穩(wěn)定了下來。嚴厲的監(jiān)管讓浮躁的市場冷靜了下來，渾水摸魚、借PPP之名違規(guī)上項目的漏洞被堵住，大浪淘沙將不堅定的參與方洗出，讓不專業(yè)的主體受到了教訓，漸漸地地方政府、社會資本和金融機構逐步回歸理性。這個過程，有損失，有代價，但這是PPP走向成熟的必經之路。

與此同時，對于PPP本質的認識也日漸深化。各方尤其是監(jiān)管部門逐漸意識到，對PPP不能苛責求全，要用發(fā)展的、改革的眼光來看待PPP發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，判斷PPP的得失要與其他政府投融資工具進行比較，只要PPP的運作效果優(yōu)于其他政府投融資工具，那么PPP就應該成為主要的政府投融資工具和治理工具。

綜上，我們總結PPP在普及階段有以下特征：（1）不同部門對成為PPP的主管部門熱情很高，相關政策層出不窮，從前期大力推廣到后期加強監(jiān)管；（2）PPP成為行業(yè)熱點，吸引了大量資源；（3）PPP應用的范圍越來越廣；（4）PPP項目規(guī)模越來越大；（5）PPP的本質問題開始受到關注，各方愿意沉下心來深度反思PPP，PPP逐漸走向規(guī)范和完善；（6）各方對PPP的態(tài)度逐漸回歸理性，PPP作為經濟政策受到認可；（7）各方認識到，對PPP既要監(jiān)管又不能苛責，這是PPP可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

2.成熟階段（第六階段）的特征：PPP行穩(wěn)致遠

普及階段中后期的深度政策調整促進了PPP的沉淀升華，隨著各方對PPP的邊界、合規(guī)性、治理優(yōu)勢的認知逐步達成共識，我們認為，PPP從2021年將進入第六個發(fā)展階段——成熟階段，并開始表現(xiàn)出一些新的特征。成熟階段的PPP將具備如下七大特征：

一是PPP的政策不再劇烈波動。中央政府不會再大規(guī)模、運動式的推進PPP，相關部門將會把主要精力從爭做行業(yè)主管部門轉向對PPP項目的日常管理。PPP宏觀導向方面的政策會趨向穩(wěn)定，具體管理層面的政策將隨項目實際執(zhí)行情況的需求而進行細節(jié)的調整。PPP法有望出臺，將政策層面的經驗提升到法律層面上，進一步穩(wěn)定各方預期，整個行業(yè)趨于平靜。

二是PPP成為政府基建投融資的常態(tài)化工具之一。圍繞PPP的一系列爭論基本塵埃落地，PPP的應用范圍、項目邊界、是否認定為隱性債務等問題解決之后，PPP將成為地方政府基建投融資工具包中的一個穩(wěn)定可靠的工具，地方政府新啟動基建項目都會把PPP作為一個基本選項納入決策范圍。同時，常態(tài)化環(huán)境下，地方政府不再出于完成政治任務的目的來被動推進PPP項目，PPP項目將反映地方政府的真實需求。

三是市場的自主進化將主導PPP的走向。隨著監(jiān)管政策對PPP市場的擾動趨少，各方主體會將更多的精力投入到項目要素的市場化配置決策上，以理性決策人的身份決定項目的走向。未來，PPP究竟適合用在哪些行業(yè)領域、到底能支撐多大的投資規(guī)模、政企雙方以何種權利義務形式展開合作，將不再是行政主導的結果，而是商業(yè)談判的結果。整體而言，PPP的行政色彩會淡化，市場色彩將更加濃重。

四是PPP的邊界將逐漸模糊，成為一種廣義的市場化運作模式。由于狹義PPP有著嚴格的范式和邊界，市場上逐漸出現(xiàn)一些類PPP模式，包括特許經營、ABO、封閉運行的片區(qū)開發(fā)等，其底層邏輯與PPP是一致的，都是用合同的方式設立政企之間的合作關系。PPP概念的重要性將逐漸淡化，項目各方將更重視項目的條件和運作模式的本質。

五是PPP作為一種政策要素，將為政府投融資體制的其他創(chuàng)新模式提供支撐。PPP與專項債的融合已經破冰，未來還有進一步優(yōu)勢互補的可能性。隨著基礎設施資產證券化的探索步伐加快，PPP還能夠成為ABS、類REITs和REITs的基礎，為資產證券化項目源源不斷的提供優(yōu)質底層資產。可以預期，基于PPP的政策創(chuàng)新會不斷出現(xiàn)。

六是PPP將成為一種治理理念。越來越多的政府官員接受PPP的培訓、接受PPP的方法論，并在潛移默化中運用PPP思維來統(tǒng)籌各種資源，PPP將影響政府運作的方方面面。政府將放棄運動員的身份，重歸公共利益的代表者和監(jiān)管者角色，將更多的精力放在項目決策、投資人選擇、合同管理、績效考核、項目監(jiān)管之上。PPP帶來的這種治理理念，能夠從根本上改變政企不分、一事一議、事后討價還價等固有弊端，提升政府科學決策的水平。

七是PPP將成為高質量發(fā)展的抓手。PPP讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，以社會資本身份參與PPP的眾多國有企業(yè)將借此機會向專業(yè)化的投資運營公司轉型，金融機構將逐漸轉向以項目融資為主的風險控制體制，咨詢公司中只有經驗豐富且具備較強專業(yè)實力的才能生存下來為地方政府服務。PPP將大幅提升我國作為市場經濟國家在國際上的影響力。

3.結語

歷經“青春期”的起起伏伏，成熟期的PPP將變得更為穩(wěn)重，不再張揚。作為一種市場化的政府投融資工具，隨著前期行政推動色彩的淡化，PPP的發(fā)展將回到市場邏輯。

“十四五”規(guī)劃就統(tǒng)籌推進基礎設施建設提出了重要部署，并提出“發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導的投資內生增長機制”。與此同時，盤活政府存量資產、化解地方政府債務的需求也與日俱增。在這一背景下，我們預計，“十四五”期間PPP將會在以下方面發(fā)揮更重要的作用：一是采用PPP方式盤活政府存量資產；二是PPP與專項債結合，整合資源、優(yōu)勢互補，落實政府投資穩(wěn)增長的任務；三是PPP與REITs結合，推動政府基礎設施向標準化的股權投資產品轉化。我們期待，PPP能更好的發(fā)揮政府投資的撬動作用，拓展基礎設施投融資路徑，引導民間投資投向基礎設施，在提升發(fā)展質量上發(fā)揮更大的作用，為政府投融資的市場化、專業(yè)化、規(guī)模化作出持久的貢獻。