借助咨詢機構讓PPP績效管理事半功倍

——大岳咨詢協助安康市做好城建PPP項目全過程績效管理

張建鋒 屈萌

績效管理是PPP項目規范運作的內在要求，也是項目執行階段合同管理和政府監管的核心手段。我國PPP事業進入高質量發展階段之后，政策文件對PPP績效管理的規范要求愈加嚴格清晰，如何做好績效管理、落實“按效付費”，成為各地政府部門需要面對的新課題。委托專業咨詢機構協助開展PPP項目績效管理，可以避免政府部門被大量技術性基礎工作占用過多精力，將專業的事交給專業的人，有效提高工作效率。本文以大岳咨詢為陜西省安康市提供的城建PPP項目績效管理咨詢服務為案例，對政府如何在咨詢機構協助下做好PPP項目績效管理工作進行探討。

2016年以來，安康市政府、市住建局抓住PPP政策風口期，在中心城市先后實施了多個城建PPP項目，中心城市基礎設施和公共服務設施薄弱的局面得到極大改善，惠及了廣大群眾。安康市政府及相關職能部門一直非常重視PPP項目績效管理工作，市住建局于2020年初通過公開招標方式選擇大岳咨詢作為安康中心城市城建PPP項目的全過程績效管理咨詢機構。近兩年來，安康市住建局、市財政局、市發改委等相關部門從各自職能角度出發，高標準、嚴要求開展PPP績效管理，充分發揮咨詢機構的參謀助手作用，為同類項目提供了一定的參考價值和借鑒意義。

（一）起草績效管理操作辦法，打好績效管理政策基礎

2020年初，財政部尚未正式發布官方的PPP項目績效管理操作指引，但安康部分城建PPP項目已經進入運營付費期，亟需開展績效評價并進行政府付費，否則將會影響基礎設施項目的公共服務質量。大岳咨詢進場工作以后，按照安康市住建局等相關部門的部署安排，立即整理國家各部委對PPP績效管理的政策要求，充分了解并征求行業主管部門、財政、發改等相關部門的關注重點和相關意見，結合安康城建PPP項目的具體情況，在極短時間內協助客戶編制完成《安康中心城市城建PPP項目績效管理操作辦法》。該《操作辦法》由安康市住建局、市財政局、市發改委聯合印發，對中心城市城建PPP項目的績效目標、績效指標體系、績效監控、績效評價程序、職責分工等做出詳細規定，為后續開展的城建PPP項目績效管理工作提供了政策基礎和操作基礎。

（二）充分發揮咨詢機構的粘合劑作用，提升績效管理工作效率

PPP項目績效管理需要政府各相關單位密切配合，充分發揮各自領域優勢，在組織機構層面形成合力。傳統體制下，政府各部門的工作機制和關注重點各有不同，往往不能很好地適應PPP項目績效管理工作要求。為了解決這個問題，安康市住建局、市財政局、市發改委等相關部門通過科學合理的工作機制安排，將績效管理日常事務委托給大岳團隊，將大岳作為各相關主體的粘合劑和信息中心，極大促進績效管理工作效率的提高。一方面，針對項目績效評價過程中的爭議問題，大岳團隊會在第一時間與各部門進行溝通，將各項意見在各部門之間迅速傳遞、融合，迅速解決問題。另一方面，如果政府部門與項目公司、社會資本對績效管理相關問題產生爭議，大岳作為咨詢機構可以作為雙方溝通的橋梁，提煉總結雙方核心關注點，并基于專業知識給出相關意見，協助雙方迅速達成一致解決方案。由此可見，在PPP績效管理過程中，優質的咨詢機構不僅能夠提供技術性咨詢服務，也能成為相關各方的粘合劑和催化劑，協調推動績效管理工作進展。

（三）借助咨詢機構理順工作程序，制定公平可行的評價指標體系

安康市住建局等相關部門高度重視PPP績效管理的工作程序和指標體系，要求大岳團隊在嚴格遵循政策文件規定的工作程序基礎上，充分征求各方意見，對績效評價流程進行合理的細化、優化。大岳團隊經過認真梳理和廣泛調查研究，明確了從“項目公司申請評價”到“財政部門最終支付費用”等每一個步驟的責任主體和操作細則，使整個績效評價流程井然有序、更有效率。

在績效評價指標體系方面，由于項目前期階段編制的合同文件關注重點不在績效評價，原合同約定的指標體系往往不能滿足運營付費期的實際工作需要。安康市住建局等相關部門要求大岳團隊綜合調研各方主體及專家意見，牽頭從以下幾個方面對原PPP合同約定的指標體系進行調整完善：第一、補充缺失指標，讓指標體系符合國家各部委政策文件要求；第二、根據項目具體情況完善評價指標打分細則，提高指標打分可操作性；第三，充分調研行業管理部門核心關注點，確保指標體系能夠準確體現政府管理要求；第四，邀請行業專家對指標體系進行評審，提高指標專業性；第五，充分征求項目公司及社會資本對指標體系的意見，保證指標的公平公正。同時，大岳團隊還根據績效評價實踐效果不斷修訂指標體系，及時填補漏洞，持續提升指標體系的可操作性和管理效果。

（四）委托咨詢機構開展實地考評，確保績效管理落在實處

在安康市住建局、市財政局、市發改委等相關部門的指導和要求下，大岳團隊主要通過案卷核驗、實地踏勘、調查調研、監督整改等舉措，確保績效管理落在實處。具體工作內容包括：（1）對于通過案卷核驗即可進行評價的指標，大岳團隊會前往實施機構及項目公司，仔細對比核驗涉及到的所有案卷資料，檢查每一項資料的真實性、完備性及編制質量，在事實依據下做出評價判斷。（2）針對需要實地檢驗的指標，大岳團隊會及時開展多輪實地踏勘，對比案卷資料與項目實地狀況，通過踏勘記錄、拍照錄像等形式如實記錄建設運營質量。（3）大岳團隊會對行業主管部門、基礎設施項目的使用者進行調研，了解管理者及社會公眾對項目建設運營情況的評價及意見，并反映在評價結論中。（4）針對績效評價中發現的問題缺陷，大岳團隊會協助政府部門持續跟蹤整改進展，保證整個績效評價工作形成完整閉環，從而實現績效目標。截至2021年底，大岳已協助當地政府部門開展了7次績效評價，涉及污水處理、市政設施建設等多個行業領域，與績效評價結果掛鉤的政府付費規模達2.33億元。

安康市住建局主持召開城建PPP項目績效評價評審會

除了上述工作外，大岳團隊還協助政府客戶開展城建PPP項目的日常合同管理工作，包括項目公司履約情況管理、合規性審查自檢及應對、補充協議的起草與談判、協調組織PPP聯席會、解決執行階段合同爭議等，向客戶提供PPP項目執行階段全過程績效管理及合同管理解決方案。

小結

從安康城建PPP項目績效管理案例來看，專業又富有經驗的咨詢機構可以讓政府部門從專業繁瑣的具體事務中解脫出來，集中精力對績效管理原則性問題進行判斷并作出決策。咨詢機構可以從政策基礎、工作程序、指標體系、實地考評、合同管理等方面協助政府將PPP績效管理工作落到實處。同時，優質的咨詢機構還可以作為績效管理相關主體的粘合劑和催化劑，幫助政府全面提升工作效率。大岳咨詢將繼續秉持“專業、負責”的企業價值觀，持續積累PPP績效管理實操經驗，為各地客戶提供扎實嚴謹的PPP全過程績效管理咨詢服務。