探析國企規范使用政府專項債券資金

成禮鍇

近年來，地方政府專項債債券大規模發行，本級國企事實上成為使用債券資金建設基礎設施項目的法人主體。但國企歸根結底是企業，由其實施的基礎設施項目到底是企業投資項目，還是政府投資項目，以及債券資金如何管理和使用，值得深入探討。隨著國企管理法制化、規范化，對國企在使用地方政府專項債券資金建設基礎設施項目中遇到的問題進行梳理分析，顯得很有必要。

一、本級國企成為地方政府專項債券項目的實施主力

傳統上，市政道路、供水、生態環保、污水處理、地鐵、公共交通等公益類基礎設施項目都是由政府來主導和投資的。隨著公用事業市場化改革的推進，由政府主導發起，通過公開競爭性方式選擇社會資本來投資、建設、運營的基礎設施和公共服務項目明顯增多，特許經營、PPP（政府和社會資本合作）模式大規模流行。隨著融資平臺、PPP和國企投資規范化，社會資本作投資基礎設施項目的能力有所下降。2018年來，大規模發行的地方政府專項債券成為地方基礎設施和公共服務項目建設資金的重要來源渠道。

實踐中，地方政府通過批復本級國企上報的基礎設施項目可研報告，確定國企公司的項目法人地位。市縣財政部門和行業主管部門組織發行地方政府債券取得資金后，直接將資金撥付到項目單位，實施項目建設和運營。但是政府籌資和出資，然后由企業來建設，這種類型的項目到底是政府投資項目還是企業投資項目，值得深入探討。

二、政府投資項目管理和項目法人制實施

1.政府投資項目的定位

2016年國務院《企業投資項目核準和備案管理條例》出臺以后，對于非《政府核準的投資項目目錄》內的企業項目一律實行備案制，以落實企業投資自主權。政府不審批《項目可研報告》。2019年國務院《政府投資條例》對于政府投資做了明確定性，并加強了監管和約束。

按照《政府投資條例》，政府投資指的是中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設的活動，包括新建，改擴建，技術改造等類型。政府投資主要投向市場不能有效配置資源的社會公益性服務、公共基礎設施、農業農村、生態環保、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域，以非經營性項目為主，并且特別提出政府及相關部門不得違規舉債來投資。

2.項目法人制和項目資本金制度

1996年國家計委《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，對投資項目由項目法人進行全過程管理做出了明確規定，取代之前“業主責任制”相關規定。同年，國務院《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》規范了經營性投資項目的資金使用。項目法人責任制與經營性項目資本金制度，強化了“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。

傳統基礎設施項目法人主體多是政府投資平臺公司，建設程序基本按照政府投資的模式進行。特許經營、PPP項目等政府和社會資本合作項目是政府發起，通過公開競爭性方式選擇社會資本方作為項目法人主體，由其投資建設運營項目。國家發改委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）文件明確，項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規定依法辦理項目法人變更手續，為項目法人變更提供了支持。特許經營和PPP項目的項目法人與政府之間,是公開程序確立的合同關系。

政府專項債券項目大多通過行政決定方式，確立本級國企作為項目法人，由其建設基礎設施項目。政府和國企之間的法律和經濟關系變得不清晰，容易出現政企不分問題。

三、專項債項目的定位和融資自平衡約束

1.地方政府專項債券項目是政府投資項目

地方政府專項債券是項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，最常見的專項債券是項目資產、收益相對應的 “市政項目收益債”。

政府為項目出的資本金、發行專項債券方式籌集的債務資金，是典型的政府預算內資金來源方式，符合政府投資條例對政府投資項目的定性。

2.專項債券資金進入企業和項目的通道不清

按照預算法要求，各級財政的四本賬“一般公共預算、政府基金預算、社保基金預算、國有資本預算”封閉運行、互不交叉。地方政府專項債券發行是在地方政府基金預算范圍內實現收支平衡。

政府發行完債券如何給付到國企實施單位，政府給付的是投資款，還是國企的國有資本增資，債券資金能否用于國企增資，現在執行層面上不是很清晰。

3.部門政策不配套導致項目建設手續辦理不順

國企實施的專項債券項目，項目資本金、債務資金都是預算內資金，按照政府投資條例，應該履行審批制。但項目履行基本建設程序過程中，會出現發改、財政、國土、規劃等部門政策的銜接不充分問題。

咨詢實踐中，產業園區及配套基礎設施項目是地方政府專項債的一大類型，不同于市政道路、供排水、學校等項目通過劃撥方式供地，產業園區項目用地不符合土地劃撥目錄，須通過招拍掛的方式來供地。而按照國土規劃管理要求，出讓供地的項目無法出具項目用地預審和規劃選址意見，導致項目可研報告無法符合政府投資項目審批要求。

4.公益性項目的收益較差與專項債項目自平衡約束

按照財政部財預〔2017〕89號文件，專項債券項目須能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。即由公益項目本身的經營收益來還本付息，實現項目融資自求平衡。地方財政不為專項債券的還本付息承擔義務。

在基金預算體系內，地方政府為產業園區基礎設施、水源地建設、供水改造、老舊小區改造等項目發行了大量的政府專項債券來籌集建設資金。這些項目有一定的經營性，但是以公益為主，直接收益較少，項目自平衡壓力較大。

四、發展建議

1.強化法制經濟頂層設計和政策配套銜接

推動市場經濟、法制經濟在基礎設施和公共服務投資領域的改革和發展，提高基礎設施投資領域的法制化、市場化水平。在法制建立和完善后，政府發改、財政、國土資源、國資監管、金融監管、行業主管等相關部門政策配套銜接，形成合力，提高政府投資質量和效率。

2.形成全過程政府投資管理閉環

政府在基礎設施和公共服務的投資管理中，從中長期規劃、行業和地區發展規劃開始，分析論證需求的可靠性，到論證項目的基本建設程序、融資的可實現性、運營的有效性等全過程，強化行業監管、財政規范績效評價和按效付費，以及完善項目的后評價對規劃和前期決策提供正向反饋，形成一個完整的閉環。

3.借助第三方咨詢機構，提高全周期投資質量效率

在項目規劃和建設論證，選擇建設、運營主體時，政府可以充分發揮第三方咨詢機構的經驗優勢，發揮市場化競爭機制的作用，有效降低公共設施的投資成本、運行成本，提高投資、建設、運營等全生命周期效率。同時，按照財政預算支出預算評價要求，借助第三方咨詢機構做好全過程績效評價。