2023年11月8日，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）正式發布并確立政府和社會資本合作（PPP）新機制。此后，國家發改委陸續出臺了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版），以下簡稱《協議范本》）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年第17號令）等一系列配套法規政策文件，進一步細化和明確了115號文新機制所確立的各項具體要求，PPP新機制制度體系基本建立。

在原來的PPP項目中，項目投資控制既關系到政府財政資金的使用效益，又關系到社會資本的投資回報水平，一直以來都是政企雙方合作中重點關注的問題之一。但在新機制中，從項目的立項管理方式再到項目的回報機制，與之前的PPP模式相比均發生了重大變化。新機制究竟會對項目的投資控制帶來何種影響，政企雙方應如何順應新機制要求，做好項目投資控制工作？針對上述問題，本文將嘗試根據新機制系列制度文件精神及特許經營項目新特點，結合過往項目經驗教訓，進行初步探討，以期對新機制下特許經營項目的推動實施有所助益，幫助項目少走彎路。

一、原PPP時代投資控制的常見做法

（一）相關規定

 原PPP時代的政策體系以財政、發改雙軌并行為特征，實踐中多以財政體系為主導推進。查閱兩部門出臺的相關意見、指南、范本等文件，明確提及項目投資控制有關規定的文件并不如想象中多，主要包括：

1、《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》附件1《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發改投資〔2014〕2724號，2014年12月公布，以下簡稱《合同指南》）：

《合同指南》第12條“項目總投資”條款約定：對于包含新建、改擴建工程的合作項目，應在合同中明確工程建設總投資及構成，包括建筑工程費、設備及工器具購置費、安裝工程費、工程建設其他費用、基本預備費、價差預備費、建設期利息、流動資金等。合同應明確總投資的認定依據，如投資估算、投資概算或竣工決算等；

第13條“投資控制責任”條款約定：明確社會資本主體對約定的項目總投資所承擔的投資控制責任。根據合作項目特點，可約定社會資本主體承擔全部超支責任、部分超支責任，或不承擔超支責任；

第28條“實際投資認定”條款約定：項目合同應根據投資控制要求，約定項目實際投資的認定方法，以及項目投資發生節約或出現超支時的處理方法，并視需要設定相應的激勵機制。

由此可見，雖然發改委《合同指南》中多處提及投資控制及投資認定，但關于投資控制及認定的具體依據、認定方法等，并未給出明確建議，交由合同雙方自行約定。

2、《財政部辦公廳關于印發污水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金〔2020〕10號 ，2020年12月發布，以下簡稱《合同示范文本》）。

《合同示范文本》第8.7條“工程建設投資費用結算”條款約定：若在本項目建設過程中發生因甲方或者乙方要求的變更等情形需對本項目工程建設投資費用進行結算的，在本項目通過竣工驗收后 日內，雙方應按約定對工程建設投資費用進行結算，由【□雙方共同委托；□政府方委托】的第三方審價機構對乙方的工程建設投資費用進行審核。政府審計機構依法對本項目進行審計的，乙方應予以必要的配合。

（二）慣常做法 

雖然官方指南范本未給出具體的建議做法，根據過去多年的項目經驗，大多數PPP項目投資控制的約定無外乎以下幾種（以某地同時期的5個PPP項目為例）：

從上述典型案例可以看出，在官方指南范本未給出項目投資認定具體建議做法的背景下，大多數項目均不約而同采用最終以財政審核或審計部門審計決算來作為投資控制及認定依據的方式。究其原因，PPP項目雖不屬于傳統的政府財政資金投資項目，但因其具備很強的公益性，屬于政府向社會提供的公共產品，同時還有可能涉及政府資本金投入（設置政府方出資代表）、以及項目最終回報依賴于政府付費或缺口補助等特點，因此為保證政府財政資金的規范安全有效使用，充分發揮財政投資評審及審計監督職能，沿用傳統思維模式，以財政投資評審及審計部門審計來認定投資，這一做法也可以理解。

需要注意的是，2017年2月22日，全國人大法工委《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》（法工委函[2017]2號），以及2017年6月5日全國人大法工委法規備案審查室向中國建筑業協會的復函即《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》（法工備函[2017]22號）均明確：“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。”上述意見對于糾正地方性法規超越立法權限，強制以行政審計結果作為建設工程價款結算依據具有積極意義。但對于合同雙方當事人在合同中約定以行政審計結果作為價款結算依據的情形，無論是上述意見還是最高人民法院和地方高院的司法指導意見，均是予以支持的^[1]。

二、新機制中關于投資控制的相關規定

新機制115號文從政府方和特許經營者兩個角度對投資控制提出了要求：“嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。規范履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作”；“做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備。”

與2014年發布的《合同指南》相比，新機制下《協議范本》就項目投資控制做了十分詳盡的約定，彌補了之前過于籠統的缺陷。《協議范本》第21條“項目總投資和投資計劃”約定：“政府投資項目在初步設計概算獲得有關部門批準后【時間期間】天之內，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃；企業投資項目履行核準或備案程序后【時間期間】天之內，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃；甲方最終接收（或經甲方審核后）的詳細投資計劃將作為甲方對本項目實施投融資監管的依據；在建設實施期間，當工程投資因各種原因出現較大幅度變化時，乙方應向甲方提交更新的項目投資計劃。”

第34條專章就“投資控制”進行了詳盡約定，具體如下：1.乙方應保證工程建設資金足額投入到位，確保工程投資控制在經甲方確認的投資計劃中列明的項目總投資范圍內。2.乙方應根據項目實際情況和行業管理相關規范規程編制項目概算等文件，從工程勘察設計源頭做深做實投資控制工作；3.在本項目范圍內，如工程投資發生超支（超出詳細投資計劃列明的總投資），乙方應負責及時籌措項目新增資金…；4.乙方應按有關規定做好項目投資管理工作，包括但不限于依法依規開展工程招標、按規定及時履行工程重大變更審批和概算調整程序（如有）、及時開展投資合規性檢查和整改等工作…5.如項目使用政府資本金注入，乙方應按相關規定做好項目中政府資本金管理工作，包括配合相關方面的監督檢查、開展政府投資績效評價等。

第60條專門規定了“審計監督”的有關事項，還特意強調說明：“乙方應接受政府審計機關依法對特許經營活動進行審計；政府方不應以審計機關的審計結論作為對乙方進行價款結算（如有）的依據，乙方不得以審計機關的審計結論作為工程結算的依據。除此之外，如政府方對乙方項目建設實施和運營另行安排專門審計，須在特許經營協議中予以明確約定（包括審計目的、內容和程序、乙方配合義務、結果應用方式等）。”上述說明，沿用了全國人大法工委2017年的意見觀點，并明確了在新機制下特許經營項目中的適用規則：以審計結論作為價款結算的依據，這一做法在新機制下的特許經營項目中，即使是由特許經營協議的合同雙方（即政府方和特許經營者）自行約定，也不再被允許。該意見以十分清晰明確的方式，對之前大量類似做法做了糾偏，從源頭上進一步劃清了政企雙方的投資控制責任邊界，能更好地促使社會資本方履行好項目投資控制責任。

因此，新機制下特許經營項目的投資控制責任與風險，使原有實踐中的雙方共擔實質性轉變為社會資本承擔，強調了社會資本的投資主體地位，壓實了其投資主體責任，進一步劃清了雙方責任邊界，有利于項目合作順利推進。

四、順應新機制的幾點建議

最后，回到本文伊始的問題，如何在新機制背景下做好特許經營項目的投資控制？其實新機制115號文、新《管理辦法》、《協議范本》中已經給出了答案的指引。

對政府方而言，關鍵要把好五個重要關口：一是編制審批特許經營實施方案，這是項目實施的綱領文件，一定要謹慎對待、高度重視，必要時可以借助專業力量少走彎路；二是審核項目的立項文件，以及審批政府投資項目的初步設計概算文件；三是審核項目的詳細投資計劃；四是嚴格監督執行項目變更引發的投資計劃調整及概算調整工作；五是合理行使政府審計部門的審計監督權。

對社會資本方而言，建議做好如下六項工作：一是高度重視特許經營實施方案的綱領作用，立足項目實際及自身情況，科學合理編制項目的立項文件；二是根據項目實際情況和行業管理相關規范規程，認真組織編制項目概算等文件，從工程勘察設計源頭做深做實投資控制工作；三是認真組織編制項目詳細投資計劃，確保切實可行；四是如工程投資發生超支，應按規定及時履行工程重大變更審批和概算調整程序（如有）；五是加強項目支出規范化管理，包括但不限于依法依規開展工程招標、設備及服務采購、競價等，節約項目開支；六是視情及時開展投資合規性檢查和內審整改等工作，配合政府有關方面的監督檢查、政府投資績效評價等。

五、結語

萬事開頭難，新機制已經開啟了我國基礎設施和公用事業特許經營發展的新階段，當前正處于探索前行之中。不推動新生事物發展，就會落后于時代。只有深刻領悟新機制所蘊含的新發展理念，堅持推動高質量發展，放開“思維韁繩”，打破思維定勢，特許經營事業一定能夠再次啟航、行穩致遠。

[1] 君合法律評論：中國建設工程爭議解決年度觀察系列（三）—熱點法律問題分析，作者周顯峰、鄭艷麗、羅策、楊天博，2018年4月11日。