PPP項目績效考核重點問題簡析

杜濤 費昌

近些年，隨著PPP項目的逐步落地和建設完成，大量的完工項目開始進入實質性的運營期。筆者在走訪和項目實際操作中接觸較多，因此發現不少項目在后期運營中有輕視考核的問題，甚至有些項目考核流于形式、沒有按照政策的要求真正落實到實處，也存在一些對相關政策和合同執行不到位的情況。現就項目考核中遇到的問題進行分享，并根據項目操作經驗提出解決思路，希望能對PPP事業的順利、健康發展提供幫助。

實踐中發現，伴隨著PPP一系列專項政策的出臺，尤其是在財辦金〔2017〕92號文件對項目建設成本參與績效考核比例不得低于30%的要求下，大部分在政策出臺前已經落地、不符合政策要求的項目經過整改，已經基本能夠做到完全按照考核結果付費，將提供合格的運營維護服務放在項目考核的首要要求上。不過在一些考核細節上，尤其是三級指標方面，不少項目仍然存在問題，基本可以分為以下幾種情況：

1.考核指標“貨不對板”，前期沒有根據項目自身的情況制定針對性的考核指標。如某市政類項目，前期文件編制時可能由于對績效考核工作的疏忽，考核指標東改西抄，整體缺乏針對性，只是摘抄了標準化模板，根本沒有針對項目自身特點和行業性質制定專門的考核內容，導致最后以此作為依據進行實際考核時無處下手。大量的項目考核內容都是空洞的模板化要求，項目自身特點和細節均無法體現，最常見的如建設期考核中對于施工質量和施工管理著重強調而忽略了工期、投資控制、安全生產等方面的要求，運營期考核中對于運營的內容、運維成本的忽略…等等。

2.考核體系缺斤少兩，有些主要、關鍵的運營內容并未納入考核體系。筆者遇到的某高中建設和運維PPP項目，在實施方案和合同中規定的運營維護績效考核體系，僅僅考慮了各建構筑物和設備設施的維護維修、保潔、安保等方面的工作，忽視了項目中強運營部分，對于學校食堂、商店、學生宿舍管理維護的重要運營內容視而不見。有不少項目的考核流于形式，一些項目公司抱著“有考核就行了，管他是不是全面的考核”的想法，規避必須的管理。項目本身應該有的考核內容缺失，特別是采購中明確約定屬于項目重點運營和管理的內容在考核體系中沒有體現，這實際是與項目原契約體系的不一致，更甚一步可能是對原招標結果在某種程度上的否定。

3.考核細則流于表面，導致考核方無法按照指標量化，可操作性差。這類項目是實際中遇到最多的，一些項目的考核指標可能表面上對建設、運維的各項工作基本上都有所考慮，但具體的指標解釋和評分細則卻缺乏執行性，表述過于簡單和籠統。考核指標體系內充滿了模棱兩可的注釋，如：基本完好、相對豐富、可行等詞匯，根本無法讓考核方（或第三方專家）有效判斷并打分，實際操作中必須要對各具體的三級指標進行詳細的定義并明確評分細則，使指標和考核細則能夠達到“定性和定量相結合、盡量進行定量表述”的要求、做到“指向明確、細化量化、合理可行”的程度，否則會影響考核的效率和公正性，也容易引起評審專家、考核管理人員和被考核方的爭議。

4.實際考核指標未能與合同和實施方案規定緊密聯系，造成前后矛盾或者重復考核。很多強運營項目的合同中一般對項目的運營標準和內容都有著詳細的約定并規定了嚴格的處罰標準。如某污水處理廠項目中，合同很多地方詳細約定了污水排放指標不達標、亂排放等情況的處罰細則，然而負責考核的咨詢機構在制定績效考核工作方案時卻遺漏了上述要求，重新編制了一套新的考核指標。這最終可能造成同一個問題既受合同違約處罰又受考核處罰的“重復處罰”，甚至有考核加重了項目公司（社會資本方）運維負擔之嫌。

上述是我們在項目實踐中經常遇到的幾類績效考核問題，對于這些問題筆者建議：一般的在不涉及對原合同規定大幅修改的基礎上，結合原有可研、實施方案、招標文件以及合同條款，對于能夠明確的指標進行細化和量化，尤其是充分參考《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號） 中建議的指標體系對原有指標進行細化和完善。同時對于具有針對性的和特殊行業特點的指標體系，建議在開展前期工作、進行指標編制時盡量與行業專家和項目親歷者座談，爭取做到理論與實際的充分結合，尊重項目初衷和招標的核心要點。當然，對于一些考核指標缺失嚴重，與項目實際情況差異過大，甚至無法直接在原有指標體系上調整的項目，還是建議通過重新梳理，邀請項目多方采用談判的方式，通過補充協議或者合同逐一落實和明確，并將修改后的指標體系上報政府批準后進行調整。