深圳市土地整備利益統籌模式淺析及案例分析

唐歡、齊一葦

土地整備利益統籌是深圳市特有的土地開發模式，涉及深圳特區四十余年高速發展帶來的諸多城中村歷史遺留問題以及各類復雜特殊的土地性質。

《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》第2條規定，“本辦法適用于以原農村集體經濟組織繼受單位及其成員實際掌控用地為主要實施對象的土地整備利益統籌項目”。“原農村集體經濟組織繼受單位及其成員” 也即城中村的村集體及村民，現稱社區及社區居民。土地整備利益統籌項目地塊原為農村集體土地，后來因征地、村級組織撤銷等原因被納入城市規劃范疇，但由于征地補償手續尚未完善等歷史遺留問題，土地仍實質掌控在村集體或村民手中。[1] 這些土地具體包括原農村集體經濟組織繼受單位已落地確權的合法用地（含已取得房地產證、土地使用權出讓合同、非農建設用地批復、征地返還用地批復、農村城市化歷史遺留違法建筑確認決定書、舊屋村范圍認定批復的用地等）以及未完善征（轉）地補償手續的土地。而利益統籌項目就是要通過統籌政府、社區和相關土地、房屋權益人的利益，將項目土地轉化為國有建設用地，從而實現其利用效能的最大化。

同時需注意，利益統籌項目要求項目范圍內至少有一塊3000平方米以上集中成片的未完善征（轉）地補償手續規劃建設用地，不滿足該要求的話無法將項目納入全市土地整備年度計劃的利益統籌項目目錄當中，也就無法推動項目實施。

一、運作流程

利益統籌項目按照“政府主導、社區主體、社會參與”的原則，綜合考慮項目范圍內未完善征（轉）地補償手續用地和原農村集體經濟組織繼受單位合法用地，通過規劃、土地、資金、產權等統籌手段，完成整備范圍內土地確權，一攬子解決歷史遺留問題，實現政府、原農村集體經濟組織繼受單位及相關權益人多方共贏，促進社區轉型發展。具體流程為：

（1）在村股份公司與政府“算大賬”層面，政府對村集體土地進行確權，通過用地規劃合理安排項目留用地功能及面積，并撥付土地整備金作為村股份公司后續合作開發的啟動資金；

（2）在村股份公司與相關權益人“算細賬”層面，村股份公司協同市場主體（即開發商）與原始權益人（即村民等）簽訂三方拆遷補償協議。開發商負責對集體物業和村民個人產權給予貨幣補償或實物安置，從而確保權益人相關權益，實現整備范圍內全面征轉清拆；

（3）留用土地由開發商和村股份公司合作開發，開發商補繳地價后負責項目范圍的征地拆遷、土地平整以及留用地的開發建設、物業運營和商品房銷售等，而村股份公司可按照留用地土地價值占比參與開發收益分成。非留用地全部移交政府管理，作為政府儲備用地，后續可用于基礎設施建設或土地出讓。

二、與傳統模式的對比

1.與房屋征收模式的對比

通常，全國范圍的土地開發模式大多是基于政府全權負責的征收模式，即由政府對土地實施征收并給予被征收人實物或貨幣補償，之后將土地出讓或直接規劃基礎設施建設。

根據《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》，因公共利益需要可由政府實施征收并給予被征收人產權調換或貨幣補償。深圳房屋征收政策依據明確，有強制手段兜底。然而政策對村民身份、房屋產權及面積要求嚴格，補償標準偏低，往往為“一錘子買賣”而缺乏可持續性收入，導致被征收人支持意愿較低，協商難度較大。另一方面政府需全權承擔高額安置補償費用，財政資金壓力較大。

相比傳統的房屋征收模式，利益統籌模式中政府僅需承擔少量土地整備資金，而被征收人的安置補償費用由市場主體承擔，財政資金壓力較小。村集體可獲得留用地，參與可持續經營收益分成，還遷“紅本”商品住宅，居民支持意愿相對更高。另外利益統籌補償標準并無明文規定，可靈活參考周邊項目情況確定，談遷難度也相對較低。但此模式前期統籌謀劃流程的復雜程度高于傳統的房屋征收。

2.與城市更新模式的對比

與城市更新模式相比，城市更新整體由市場主導；而利益統籌通常為“政府主導、社區主體、社會參與”。此外，根據《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定》，拆除范圍內權屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例（以下簡稱合法用地比例）應符合以下要求：坪山中心區范圍內的更新單元，其合法用地比例應當不低于50%；重點更新單元的合法用地比例應當不低于30%；其他更新單元的合法用地比例應當不低于60%。

而城中村需要進行整備的土地，其合法用地比例往往無法滿足城市更新政策要求，故無法采用城市更新模式。因此利益統籌模式也是對城市更新模式無法覆蓋區域的有效補充，通過政府主導合法化村集體的土地，政府收回部分土地，村集體獲得留用地，從而實現土地盤活。

三、典型案例分析

1.西麗街道大磡二線外土地整備利益統籌項目

基礎信息：項目位于深圳市南山區北部西麗街道大磡社區麗康路以北，臨近西麗水庫。實施范圍面積403ha，用地面積合計為6.2ha，全部為未完善征（轉）地補償手續的土地。

實施模式：項目采用“政府主導、社區主體、市場參與”的實施模式，以競爭性談判（公開征集）方式確定合作方，政府與股份公司“算大賬”、股份公司與業主“算小賬”，是較為典型的利益統籌項目運作模式。

項目特點：由于原大磡片區規劃均為工業用地，無法安置原住村民。因此該項目采用留用地外置的特殊方式，按等價值異地留用原則，將同行政區的另一項目“南山區塘朗工業區（B區）土地整備項目”中收回的國有經營性用地，優先用于置換大磡村留用土地。外置留用地的綜合容積率為7.7 ，其中新型產業用地（M0）容積率為10，二類居住用地（R2）容積率為6.1-6.4。

留用地外置的方式較好地解決了原項目區域回遷安置用地不足的問題，但需注意外置用地必須安排在原項目同一行政范圍內（即同一街道），且協調成本較高，需要村民積極配合以及區政府的大力動員和推動。

2.梅觀創新產業走廊福城觀瀾產業地塊土地整備利益統籌項目

基礎信息：位于深圳市龍華區梅觀快速與觀光路交匯處，整備面積68ha，總用地面積14ha。

實施模式：首創“政府主導實施、利益統籌為主、國有企業運營、股份公司參與”模式，并以單一來源談判方式引入“龍華人才安居公司”作為實施主體。政府主導土地整備強力推進，引入國企賦予公益屬性，以利益統籌方式核算留用地及整備補償資金，國企負責留用地土地開發建設、解決補償安置及股份公司可持續發展問題。

項目特點：政府與股份公司“算大賬”、國企與業主“算小賬”、政府與國企“算總賬”。為實現項目公益性，政府與龍華安居“算總賬”，通過控制可售型商品房和人才住房的分配比例控制開發商盈利空間。

四、結語

究其本源，土地整備利益統籌政策誕生的意義在于，通過“政府主導、社區主體、社會參與”的方式充分盤活原農村集體土地資源，解決土地歷史遺留問題，實現國有用地的收儲，補足基礎設施及公共配套的欠賬，并以留用地方式一定程度上代替貨幣補償，從而解決征地拆遷難題。同時該模式也是在不便于采用城市更新、房屋征收等傳統模式情況下，實現土地盤活與合作共贏的有效路徑。

[1]參考https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727630866255850723&wfr=spider&for=pc