公私合營有利于實現鄉村振興項目標準化融資

姜楊 王旭 熊延偉

1.城鄉結合和鄉村振興面臨的背景

2000年以來，城市工商資本大規模下鄉對農業領域進行“規模化”和“工業化”改造。一方面與鄉村分散的農戶無法形成 “批量化”交易，最終只能依靠村霸流氓，導致鄉村社會治理狀況惡化；另一方面經過20年農業產業化追求規模擴張，造成占絕對比重的面源污染，忽視了市場風險與自然風險，致使“老板跑路—群眾上訪—政府維穩”現象此起彼伏，資本下鄉的后遺癥最終交給了當地政府，進而轉化成政府的治理成本。在脫貧攻堅的工程中，很多區縣政府都借過“非標”債，去完成農村公路、人居環境改造等項目。

2.土地聚集成本高

土地是農村空間資源的重要載體，但在該資源的整合和配置上，農村普遍存在交易成本高的難題。一方面，土地流轉價格存在普遍過高的現象，從土流網公布的全國98個縣(區、市)2017年土地流轉租金數據來看，畝均年租金為769.32元，該價格已經超過了糧食生產和經濟作物生產所能承擔的水平。解決這個問題需要把基礎設施建設、農業增值收益、農業深加工、鄉村旅游等結合，實現綜合收益。

中國傳統農業的基本特征是土地由個體家庭耕耘并以種糧為主的小農經濟。直至今日，小農戶依然是我國農業生產的主體。根據第三次農業普查數據顯示，小農戶數量占農業經營主體的98％以上，小農戶從業人員占農業從業人員的90％，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70％。從小農誕生以來，土地對其而言就是多功能的。首先，土地作為農民最重要的生產資料，為農戶提供食物和基本收入的保障。其次，土地還能夠為整個家庭提供養老和就業保障。第三，土地對村莊而言還具有生態功能。土地的經濟、社會和生態功能的復合性使得土地與農戶的社會活動和村莊的生態循環緊密交織在一起。綜上，土地并非天然就是生產要素，當人們試圖推動土地資源按照市場規律進行整合而達到優化配置的目的時，土地就表現出很強的“配置粘性”，土地集中面臨著“原初交易成本”過高的問題。解決這個問題，可以考慮“返租倒包”的方式，即對流轉的承租土地進行統一規劃，并建設水、電、路等農田基礎設施，然后再切塊承包給農戶耕種。公司與農戶之間簽訂土地承包合同，明確雙方承擔的義務，即農戶承擔按公司要求的品種種植，交納承包費，以及把產品全部賣給公司的義務；公司則承擔向農戶提供種子、技術服務和保證按一定的價格收購產品的義務。

3.自然資源的整體高質量開發需求

在生態文明轉型的背景下，鄉村產業振興的主要取向是推進農業供給側結構性改革，以城鄉互動融合為基本動力促進三產融合發展。伴隨著中國工業化和城市化進程進入中后期，以中等收入群體為主的城市市民階層開始崛起，他們更加重視食品安全和環境問題，也具有更高層次和更加多樣化的消費需求，同時還引領著消費趨勢和輿論話題，是鄉村三產融合發展的主要推動者和消費者。鄉村的三產融合發展所需要素，不再以平面化的集約土地資源為主，而是要以多樣化且立體的生態資源為物質基礎，如清新的空氣、清澈的溪流、良好的景觀視野等高質量發展需求。

傳統村社的生產生活邊界、村社的產權邊界和自然生態邊界常常在一定程度上具有重合特征。這樣的特征決定了無論從傳統習俗、現代產權還是自然特征而言，村社都應該是相對完整的一級資源開發單位。且就村外主體而言，其具有相對完整的邊界和明晰的產權。如此看來，無論是從物理角度還是從產權角度，這些村莊內的資源都具有較強的排他條件，能夠最大程度避免外部主體的“搭便車”行為，減少“外部性”；村社內部則可以根據傳統社會關系網絡形成的社會資本以及當前推行的股份合作制，將村社成員的“實物財產”轉化為“價值財產”，實現多種自然資源的整體性開發和增值，提高每個成員股權的價值，增加農民的財產性收益。

4.要素聚集的動力問題

集體經濟的構建缺乏初始的資金來源。當前大多數村社集體經濟處于勉強維持甚至是空殼狀態，沒有足夠的收益預期來調動村民的積極性。只有對資源進行系統性的三產融合開發，才能最大程度實現集體經濟增值和農戶收入增加，這就客觀上構成了類似“雞生蛋、蛋生雞”的悖論。

啟動資源集中和集體經濟構建的投入在一定范圍和較長時期內都是一種“沉沒成本”，應被視作為公共品。按照市場化的邏輯，一般市場主體是不愿不計經濟效益來進行這種公共品投入的。而在鄉村由于公共財力微薄導致公共品供給缺失進而產生上述悖論的情況下，村莊自身也無法承擔這一開支，唯一能進行公共品投入的便只有政府，也就是說鄉村集體經濟構建成本在當前情況下只能依靠政府財政投入來支付，前文提到的“非標”債就是解決這些問題的一種方法。

5.公私合營可以作為一種解決辦法

公私合營有利于實現融資。項目融資重點解決模式、主體和擔保問題，村集體和山林都無法作為融資主體，公私合營的項目公司恰恰能夠解決這些問題。前述的“非標”債是因為鄉村振興面臨的標的物無法實現標準化融資，投入的很多存量資產都變成了沉沒成本，進而因為無還款來源變成了政府的隱形債務。公私合營是可以探索山水林草湖等非標準化資源性資產實現標準化融資。鼓勵企業與政府進行合作，參與公共基礎設施建設。可以把這些沉沒成本的資產變成集體資產，響應“三變”改革，重構集體經濟，這些沉沒成本資產本來就在村集體范圍內，所有投資的資產都應該變成村集體的固定資產。通過公私合營將村干部變成坐擁數百萬上千萬資產的公司負責人。農民的山林做股量化到集體資產，例如儲備林PPP項目方案中設計過村集體的分紅權，流轉費可以一次性支付，也可以考慮分紅權。實際上山水林草湖的PPP項目通過流轉費和分紅權相結合的方式，提高農民財產性收入的基礎，通過公司合營+農村集體經濟公司化改制盤活農村資產。最終的目標是把非標準化的資源性資產，通過對價的方式，使得這些資源得到可標的資產價格。

參考：

溫鐵軍公眾號

國家開發銀行貴州省遵義市鄉村振興農業產業化PPP項目