《論中國(guó)式PPP》
序 言
中國(guó)式PPP歷經(jīng)三十多年跌宕起伏而百煉成金
2014年到2017年，每年我都要出差240天以上，其中一半以上是去給各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部講授PPP。這其中既有在中央黨校和住建部市長(zhǎng)研修學(xué)院的授課，也有在省廳委辦組織的培訓(xùn)、市縣中心組的集體學(xué)習(xí)的講課。通過講課，我把對(duì)PPP的觀察和思考分享給了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)，政府控制的資源最多，地方政府是PPP推廣和PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵角色，政府官員對(duì)PPP的理解在很大程度上決定了PPP的成敗，因而對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)是社會(huì)效益最大的一項(xiàng)工作。在此期間，我和大岳咨詢的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)接受新華社、中央電視臺(tái)及主流財(cái)經(jīng)媒體的采訪超過1000次，在采訪中我們不斷的分享對(duì)PPP政策、PPP項(xiàng)目觀察和思考的心得體會(huì)，努力為中國(guó)PPP的平穩(wěn)健康發(fā)展盡綿薄之力。2018年以來(lái)PPP的深度調(diào)整使我們更加冷靜的思考了PPP發(fā)展問題，現(xiàn)把這些觀察和思考整理出版這本《論中國(guó)式PPP》與更多的從業(yè)者進(jìn)行分享。
2014年我在《從中國(guó)PPP發(fā)展歷程看未來(lái)》一文中將自上世紀(jì)80年代引入中國(guó)以來(lái)PPP在中國(guó)發(fā)展分為五個(gè)階段：探索階段（上世紀(jì)80年代中期~1993年）、試點(diǎn)階段（1994年~2002年）、推廣階段（2003年~2008年）、反復(fù)階段（2009年~2013年）和普及階段（2014年至今）。我從1994年開始研究PPP并運(yùn)作PPP項(xiàng)目，在調(diào)研探索階段中央和地方PPP實(shí)踐的基礎(chǔ)上，深度參與了后四個(gè)階段PPP相關(guān)工作，從而有機(jī)會(huì)長(zhǎng)期近距離觀察中國(guó)式PPP的發(fā)展歷程。PPP在中國(guó)的發(fā)展過程是PPP逐步中國(guó)化的過程，一方面社會(huì)資本以國(guó)有資本為主，通過規(guī)?；?、專業(yè)化和市場(chǎng)化打破公共服務(wù)的地域壟斷，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面以PPP為改革動(dòng)力，不斷攻堅(jiān)克難，徹底解決體制機(jī)制障礙，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。即使在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也不是以私人資本為主的，我國(guó)國(guó)企參與PPP不排斥私人資本的參與，擴(kuò)大了PPP的適用范圍。
2014年P(guān)PP進(jìn)入普及階段之后，我越來(lái)越意識(shí)到，PPP在中國(guó)忽冷忽熱，總是在關(guān)鍵時(shí)刻被想起和需要過段時(shí)間又被冷落或放棄，主要原因在于各方對(duì)其認(rèn)識(shí)不夠，做好中國(guó)式PPP需要對(duì)PPP進(jìn)行深度思考。政府、咨詢公司、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)者、媒體站在各自的角度，或多或少都進(jìn)行過思考。其中，咨詢公司的思考很重要，作為銜接PPP各方主體的樞紐以及項(xiàng)目推動(dòng)過程中利益相對(duì)中立的一方，咨詢公司的思考不僅可以為政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)提供項(xiàng)目決策層面的參考，還可以直接為中央政府進(jìn)行PPP的頂層制度設(shè)計(jì)提供事實(shí)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。與此同時(shí)，咨詢公司作為PPP的實(shí)踐者還能為象牙塔里的學(xué)者構(gòu)建中國(guó)式PPP的學(xué)術(shù)理論提供調(diào)研素材和課題支撐。
古話說：橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。無(wú)論是政治制度、央地關(guān)系、政府治理、法律基礎(chǔ)、契約精神，還是所有制結(jié)構(gòu)、資源稟賦、社會(huì)文化，中國(guó)的情況都與英法等國(guó)迥異。這就決定了中國(guó)的PPP一定是中國(guó)式PPP，而不是英國(guó)式或者法國(guó)式PPP。研究國(guó)外的PPP起源、發(fā)展歷程和制度現(xiàn)狀之后，我們發(fā)現(xiàn)世界上沒有兩個(gè)國(guó)家的PPP是完全一樣的。必須承認(rèn)，在我國(guó)幾十年推進(jìn)PPP過程中，崇洋媚外的情況是存在的，個(gè)別從業(yè)者總想照搬國(guó)外（例如英國(guó)）的PPP概念、法規(guī)、政策、操作方法甚至評(píng)價(jià)體系，總是想拿中國(guó)PPP的發(fā)展模式與國(guó)外PPP對(duì)標(biāo)，一旦出現(xiàn)不一致的地方，就對(duì)中國(guó)PPP的發(fā)展道路提出質(zhì)疑并輕易否定，這造成了中國(guó)PPP發(fā)展忽冷忽熱。同時(shí)還導(dǎo)致中國(guó)式PPP一直低位徘徊，沒有實(shí)現(xiàn)螺旋式上升，至今未形成一套自己完整的理論體系和政策架構(gòu)。冷靜想想，經(jīng)過20多年的發(fā)展，國(guó)外PPP還有什么本質(zhì)和核心的東西我們不知道呢？是不是常常出現(xiàn)我們學(xué)會(huì)了他們的東西，可他們卻已經(jīng)變了的情況？國(guó)外所引領(lǐng)的PPP潮流符合中國(guó)的國(guó)情嗎？中國(guó)式PPP進(jìn)入普及階段后，在數(shù)量上躍居世界第一，沒有任何國(guó)家的PPP項(xiàng)目數(shù)量能夠達(dá)到中國(guó)的十分之一，這是任何其他國(guó)家從未經(jīng)歷過的發(fā)展歷程。僅僅踩著別人的腳印已經(jīng)不能解決我們自己的問題，我們固然需要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的PPP經(jīng)驗(yàn)，但我們更需要認(rèn)真總結(jié)和思考中國(guó)的PPP實(shí)踐。
2014年，我有機(jī)會(huì)見到中央領(lǐng)導(dǎo)并提交了《當(dāng)前做好PPP工作的十點(diǎn)建議》（下稱“十點(diǎn)建議”），這是我們對(duì)2013年以前PPP在試點(diǎn)階段、推廣階段和反復(fù)階段經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的梳理和總結(jié)。其中，第一條建議就是要認(rèn)真總結(jié)既往PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以借鑒和推廣，這樣做可以使我國(guó)PPP的發(fā)展少走彎路?；谶@個(gè)想法，我們聯(lián)合中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)從2014年到2015年連續(xù)舉辦了12期《中國(guó)PPP沙龍》，每期分享一個(gè)經(jīng)典的PPP項(xiàng)目案例。后來(lái)國(guó)內(nèi)的很多PPP從業(yè)人員，包括報(bào)道PPP的新聞?dòng)浾?，都是從參加PPP沙龍開始逐漸進(jìn)入并熟悉這個(gè)領(lǐng)域的。我們無(wú)法評(píng)估這項(xiàng)工作對(duì)后來(lái)幾年P(guān)PP的發(fā)展所發(fā)揮的作用，但可以肯定，如果沒有這種經(jīng)驗(yàn)的傳播和引導(dǎo)，中國(guó)的PPP不會(huì)有那么快的發(fā)展。
《十點(diǎn)建議》最后一條提出，PPP涉及面廣，需要調(diào)整體制，各級(jí)政府應(yīng)逐步適應(yīng)，必須循序漸進(jìn)、控制節(jié)奏。實(shí)踐中，普及階段PPP的發(fā)展還是太快了，項(xiàng)目數(shù)量每年都以超過100%的速度增長(zhǎng)，我們的這種分享很難滿足PPP發(fā)展的需求。雖然PPP的效果較改革開放以來(lái)的很多經(jīng)濟(jì)政策都好，但不得不承認(rèn)，PPP在發(fā)展過程中還是出現(xiàn)了一些問題，遇到了發(fā)展瓶頸。近幾年，我每年都會(huì)去肇慶參加全國(guó)環(huán)境上市公司年度峰會(huì)，2019年我在會(huì)上談了PPP與民營(yíng)企業(yè)陷入困境之間的關(guān)系。針對(duì)很多人認(rèn)為是PPP傷害了民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的觀點(diǎn)，我認(rèn)為除了自身管理水平和能力不足外，不是PPP本身使民營(yíng)企業(yè)陷入了困境，而是PPP的政策反復(fù)打亂了民營(yíng)企業(yè)的預(yù)期，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)遭遇困難，而PPP本身也是這種政策反復(fù)的受害者。這是一個(gè)很重要的認(rèn)識(shí)問題，能不能正確認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)將直接影響決策者能否采取合理的政策，以及民企能否采取正確的經(jīng)營(yíng)策略。對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí)可以讓各方都少走彎路。
應(yīng)主流媒體之邀，每年我都會(huì)寫一篇PPP年終感言，這些文章反映了我對(duì)當(dāng)年P(guān)PP發(fā)展的觀察和對(duì)下年度PPP發(fā)展的思考?；剡^頭看，這些年的觀察和思考基本是準(zhǔn)確的，對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。最典型的就是關(guān)于加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)費(fèi)價(jià)改革的建議。如果費(fèi)價(jià)改革不能建立起誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)、收費(fèi)水平與成本掛鉤的機(jī)制，僅靠財(cái)政資金的力量是很難支撐起中國(guó)城市化進(jìn)程對(duì)公共服務(wù)的持續(xù)需求的。這個(gè)問題我在2016年底的年終感言里就提了出來(lái)，之后2017年到2019年我國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）一直低位運(yùn)行，是難得的進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的窗口期。如果在這段時(shí)間能夠啟動(dòng)費(fèi)價(jià)改革，那么一旦后續(xù)財(cái)政收入增長(zhǎng)進(jìn)入下降周期，財(cái)政資源可以更加聚焦于為低收入階層和弱勢(shì)群體提供基本公共服務(wù)。這不僅可以解決PPP的發(fā)展問題，也能夠更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。窗口期一旦錯(cuò)過，再要推動(dòng)這類改革將會(huì)增加困難，但還是必須要攻堅(jiān)克難。
2016年底，在《PPP已走過順風(fēng)順?biāo)碾A段，政府、社會(huì)資本都將遇到新問題》一文中，我指出，PPP經(jīng)過三年順風(fēng)順?biāo)母咚侔l(fā)展，原有資源和利好已經(jīng)消耗殆盡，后面將進(jìn)入瓶頸期，進(jìn)入一個(gè)問題集中出現(xiàn)的階段。如果這些問題不解決，過了2017年P(guān)PP就會(huì)遇到瓶頸，不僅政府方會(huì)遇到，社會(huì)資本方也會(huì)遇到。PPP會(huì)倒逼政府改革，特別是費(fèi)價(jià)制度改革，改革到位了PPP才能發(fā)展得比較好。
2017年底，在《2018 PPP：完善政策與攻堅(jiān)克難》一文中，我提出，2017年底財(cái)政部發(fā)布財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文和人民銀行等推出資管新規(guī)征求意見稿標(biāo)志著從2014年到2017年的PPP高速發(fā)展階段的結(jié)束。政策制定者的本意是希望從2018年開始PPP的發(fā)展可以進(jìn)入平飛階段，能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。但這樣一場(chǎng)規(guī)模宏大的實(shí)踐從起飛階段進(jìn)入平飛階段需要高超的智慧和技巧，而我們面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是PPP出現(xiàn)自由落體式降落。有關(guān)部門不應(yīng)該簡(jiǎn)單地、削足適履地使用以前的政策對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，而應(yīng)認(rèn)真總結(jié)這四年的實(shí)踐，先對(duì)PPP相關(guān)政策進(jìn)行完善，再用完善后的政策去規(guī)范和指引PPP的發(fā)展，這樣才能將對(duì)PPP階段轉(zhuǎn)換的沖擊降到最低，才可能使PPP實(shí)現(xiàn)平飛。同時(shí)，我提出，這幾年P(guān)PP的發(fā)展遇到了一些系統(tǒng)性的問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)費(fèi)價(jià)體制改革問題、現(xiàn)有項(xiàng)目資本金制度與PPP的兼容性問題、PPP項(xiàng)目庫(kù)的去行政化問題、推動(dòng)PPP實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資的問題以及強(qiáng)化可行性研究階段對(duì)項(xiàng)目必要性論證以防止無(wú)效投資等問題。PPP的行穩(wěn)致遠(yuǎn)需要在這些領(lǐng)域采取攻堅(jiān)克難式的改革措施。我還提出，對(duì)PPP不能過于吹毛求疵。任何一項(xiàng)公共政策都很難做到面面俱到、萬(wàn)無(wú)一失。相比其他政策，PPP在實(shí)施過程中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度迭代和不斷優(yōu)化，只是這項(xiàng)制度仍然有不斷完善和不斷改革的空間。
2018年底，在《2019年P(guān)PP將成為長(zhǎng)盛不衰的政策選擇》一文中，面對(duì)2018年P(guān)PP經(jīng)歷史上最嚴(yán)苛的“審計(jì)、督察、整改”之后的消沉，我提出，在經(jīng)歷了2018年降杠桿和貿(mào)易戰(zhàn)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向了“六個(gè)穩(wěn)”：穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資和穩(wěn)預(yù)期。這其中穩(wěn)投資具有基礎(chǔ)作用，而PPP因其投資市場(chǎng)化水平高、透明度高、推動(dòng)治理現(xiàn)代化等明顯優(yōu)勢(shì)將勝過其他政策而成為穩(wěn)投資的首選，特別是在中央政府大力推行地方政府專項(xiàng)債券的背景之下，應(yīng)該打通PPP與專項(xiàng)債結(jié)合的通道，充分發(fā)揮專項(xiàng)債的資金成本優(yōu)勢(shì)和PPP的項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)，解決專項(xiàng)債的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、項(xiàng)目論證不完備、項(xiàng)目管理不精問題和PPP的融資難、融資貴等問題，從而發(fā)揮財(cái)政工具的合力。此外，專項(xiàng)債和PPP相結(jié)合，能夠最大限度的降低制度頻繁換道和政策分割的成本，給予地方政府和社會(huì)資本各方以政策連續(xù)和穩(wěn)定的合理預(yù)期。發(fā)揮專項(xiàng)債和PPP的共同優(yōu)勢(shì)，能夠激發(fā)地方政府、社會(huì)資本加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，不僅能穩(wěn)增長(zhǎng)，還能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。
2019年底，我連發(fā)了兩篇年終感言。在發(fā)表了《2020，把前門PPP開大一點(diǎn)》之后，我又寫了一篇《回顧2019，祝福2020》。文中強(qiáng)調(diào)，盡管PPP已經(jīng)不再被誤傷為隱性債，但與另一個(gè)“開前門”的工具——地方政府專項(xiàng)債相比，PPP的發(fā)展環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境仍然過于嚴(yán)苛。PPP政策在2018~2019年的突然收緊，嚴(yán)重打亂了參與PPP的民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)預(yù)期，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)了普遍性的資金緊張和經(jīng)營(yíng)困難。同時(shí)，即便有專項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行，基建投資規(guī)模仍然出現(xiàn)了斷崖式下降，開大PPP的前門已是當(dāng)務(wù)之急。而開大PPP前門不是簡(jiǎn)單的增加PPP項(xiàng)目，而應(yīng)至少要解決PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合問題、民企存量PPP項(xiàng)目的融資問題以及地方政府存量資產(chǎn)在化解債務(wù)過程中的作用問題；開大PPP前門還需要攻堅(jiān)克難，解決限制PPP發(fā)展的深層次、系統(tǒng)性體制機(jī)制問題。迎難而上，PPP才能百煉成金。
進(jìn)入2020年，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠病毒疫情改變了大家對(duì)2020年的預(yù)判。我在2月份發(fā)表了《疫情不會(huì)對(duì)PPP產(chǎn)生過大不利影響》一文，核心觀點(diǎn)是，盡管PPP發(fā)展仍然會(huì)比較艱難，但這應(yīng)該與疫情無(wú)關(guān)，是過去兩年其被作為隱性債務(wù)誤傷的結(jié)果，也許疫情會(huì)成為結(jié)束這種誤傷的契機(jī)。參考后SARS階段政府采取的經(jīng)濟(jì)刺激策略，為了減小疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，并補(bǔ)齊疫情本身暴露出的公共服務(wù)方面的若干短板，加大基建投資將大概率成為政府的政策選擇，因此基建的規(guī)模很可能比不發(fā)生疫情的情況下要大。大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，基建大發(fā)展，一般來(lái)講PPP的機(jī)會(huì)就自然會(huì)增多。同時(shí)，我再次發(fā)出呼吁，中央政府應(yīng)釋放明確的政策信號(hào)支持PPP發(fā)展，并解決專項(xiàng)債和PPP結(jié)合的政策問題。在此基礎(chǔ)上，加快改革、攻堅(jiān)克難，使PPP上一個(gè)新的臺(tái)階。
大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院直接從事PPP的認(rèn)識(shí)論、法規(guī)政策、操作流程優(yōu)化相關(guān)的研究工作。2017年底，PPP經(jīng)歷了四年的高速發(fā)展后，在防控金融杠桿的大背景下，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文使PPP從高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)突然進(jìn)入冰凍期，國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文和人民銀行等推出的資管新政征求意見稿則使PPP雪上加霜，業(yè)內(nèi)討論P(yáng)PP的聲音幾乎銷聲匿跡。在PPP面臨生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，大岳研究院在2017年年底及時(shí)舉辦了第一期高級(jí)別PPP政策沙龍，邀請(qǐng)中央主管部門、央企、民企、金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人共同評(píng)估上述三項(xiàng)新規(guī)疊加對(duì)PPP的影響、政策本身的合理性以及PPP受到抑制之后對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。由于這期沙龍效果很好，大岳研究院在2018年年初應(yīng)中央主管部門要求又舉辦了第二期高級(jí)別PPP政策沙龍，專門聚焦于PPP項(xiàng)目資本金專題。會(huì)后，大岳研究院在沙龍討論成果的基礎(chǔ)上形成了三篇文章：《中國(guó)式PPP的使命與出路》、《從PPP到PEP：政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)探究》、《提質(zhì)增效背景下PPP項(xiàng)目資本金制度的反思與重構(gòu)》。三篇文章的核心觀點(diǎn)分別以《PPP的本質(zhì)及管控建議》、《提質(zhì)增效背景下PPP項(xiàng)目資本金制度的反思與重構(gòu)》為題發(fā)表在《中國(guó)財(cái)政》上，并通過新華社內(nèi)參上報(bào)中央高層。倫敦大學(xué)學(xué)院PPP專家張倩瑜教授2019年在大岳作訪問學(xué)者期間閱讀這三篇文章后，將其稱為“中國(guó)式PPP大岳三論”，并撰寫《評(píng)大岳PPP市場(chǎng)改革三論》向國(guó)內(nèi)外讀者推薦。2018年年中，PPP在政策面曾經(jīng)一度有所回暖。然而，在清理隱性債、審計(jì)督查的高壓之下，從2018年一直到2019年四季度，PPP的市場(chǎng)狀況仍然每況愈下。到2019年底，有關(guān)各方（特別是民營(yíng)企業(yè)）都喪失了對(duì)PPP的信心。在這種情況下，大岳研究院針對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程如何優(yōu)化這一有助PPP發(fā)展的專題組織了第三期高級(jí)別PPP政策沙龍，并在此基礎(chǔ)上撰寫了《新建項(xiàng)目PPP運(yùn)作流程優(yōu)化探討》、《中國(guó)式PPP愿景分析》兩篇重磅文章，其中核心觀點(diǎn)以《PPP愿景：在“公平+效率+活力”中克難前進(jìn)》為題發(fā)表在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》上，并獲國(guó)家發(fā)改委中國(guó)發(fā)展網(wǎng)、PPP導(dǎo)向標(biāo)和財(cái)政部PPP中心官方公眾號(hào)“道PPP”全文轉(zhuǎn)載。
由此，在系統(tǒng)性觀察、思考和研究的基礎(chǔ)上我們形成了中國(guó)式PPP六論：
一論P(yáng)PP—《從PPP到PEP：政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)探究》。我們提出，要深刻理解PPP的本質(zhì)，必須回答兩個(gè)根本性的問題：中國(guó)當(dāng)下的政府和社會(huì)資本合作（下稱“政社合作”）與多年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國(guó)特定的歷史發(fā)展階段和國(guó)情之下，衡量政社合作成敗的尺度是什么？我們認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本，其在政社合作項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理和爭(zhēng)議解決機(jī)制與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導(dǎo)致國(guó)企參與的項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項(xiàng)目出現(xiàn)顯著差異。因此，中國(guó)的政社合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來(lái)概括，作為社會(huì)資本一方的Enterprise既包括了屬于私人資本的民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國(guó)企等國(guó)有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。不同于PPP主要作為融資工具，PEP的大規(guī)模和大范圍應(yīng)用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟(jì)政策。PEP相較以往的政府投融資政策而言，在透明度、競(jìng)爭(zhēng)性、效率性和決策科學(xué)性方面有顯著進(jìn)步，目前看來(lái)還沒有更好的、更成熟的政策來(lái)替代它。完善PEP有助于立足我國(guó)國(guó)情，充分調(diào)動(dòng)地方政府、國(guó)有企業(yè)和其他社會(huì)資本的資源，推動(dòng)政府投融資體制改革和財(cái)政管理體制改革走入螺旋上升路徑，而摒棄PEP、囿于傳統(tǒng)PPP的邏輯來(lái)討論和運(yùn)作政社合作則有很多問題難以解決。
二論P(yáng)PP—《中國(guó)式PPP的使命與出路》。我們提出，只有清醒地認(rèn)識(shí)中國(guó)式PPP的本質(zhì)，才能出臺(tái)切實(shí)可行的管控政策。中國(guó)式PPP已經(jīng)不再是一種單純的投融資工具，而是上升為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。相應(yīng)的，評(píng)價(jià)中國(guó)式PPP不能就PPP論P(yáng)PP，而應(yīng)與近年國(guó)家推出的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行比較，例如土地財(cái)政、平臺(tái)融資、政府購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)債等。決策者要選的不是一個(gè)毫無(wú)瑕疵的最優(yōu)政策，而是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策。PPP受到社會(huì)各界的關(guān)注體現(xiàn)了我國(guó)公共政策決策過程的開放性和民主性，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。但是，必須客觀的看到，雖然PPP入庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)投資額一度接近18萬(wàn)億，但入庫(kù)和實(shí)施是兩個(gè)概念，實(shí)際進(jìn)入執(zhí)行期并順利完成融資的項(xiàng)目每年不超過一萬(wàn)億，沒有給地方政府帶來(lái)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)?？梢?，把PPP看作是隱性債務(wù)是一種誤判，只有公平、客觀而不吹毛求疵地評(píng)價(jià)PPP，PPP才有出路。
三論P(yáng)PP—《中國(guó)式PPP愿景分析》。我們提出，2014年以來(lái)的大規(guī)模發(fā)展已經(jīng)使PPP上升為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，未來(lái)其將進(jìn)一步變成國(guó)家治理理念的組成部分，具體體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是PPP將成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要推手；二是PPP將成為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展方式；三是PPP將成為國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力源泉；四是PPP將成為金融業(yè)以市場(chǎng)化的方式服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的助力器；五是PPP將成為提高政府專項(xiàng)債券使用效率的好幫手；六是PPP將成為相關(guān)行業(yè)全面提升專業(yè)能力的帶動(dòng)者。為了實(shí)現(xiàn)這六大愿景，PPP還需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，二是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，三是保持政策彈性和穩(wěn)定性，四是要加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革。
四論P(yáng)PP—《新建項(xiàng)目PPP運(yùn)作流程優(yōu)化探討》。我們提出，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程順暢與否，在很大程度上決定了項(xiàng)目各方的權(quán)責(zé)能否理順，對(duì)PPP的規(guī)范運(yùn)作和效率具有重要意義。目前在新建項(xiàng)目PPP的運(yùn)作過程中有兩個(gè)很重要也很敏感的環(huán)節(jié)值得商榷，一是可研的審批通過是實(shí)施方案編制和審核的前置條件，二是PPP項(xiàng)目必須完成定量物有所值評(píng)價(jià)后才能進(jìn)入采購(gòu)環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目不僅對(duì)政府方應(yīng)該是可行的，更應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目業(yè)主（社會(huì)資本）是可行的。社會(huì)資本選擇過程是社會(huì)資本和政府之間的博弈過程，能夠起到優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)方案、融資方案的作用，是可行性研究工作必不可少的組成部分。因此，在前期立項(xiàng)階段不可能完成真正的可行性研究，應(yīng)由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書或預(yù)可研報(bào)告，將社會(huì)資本投標(biāo)時(shí)最關(guān)心的事項(xiàng)定下來(lái)，并作為后續(xù)實(shí)施方案和兩評(píng)的依據(jù)，也作為社會(huì)資本編制投標(biāo)文件的參考資料。在采購(gòu)社會(huì)資本的階段，由政府和社會(huì)資本合作來(lái)論證和評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施的必要性、技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性，為最終完成可行性報(bào)告創(chuàng)造條件，因此，可研批復(fù)的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)在選定社會(huì)資本之后。在《十點(diǎn)建議》中我們建議定量物有所值評(píng)價(jià)不宜作為PPP的決策依據(jù)，2019年英國(guó)已取消了PPP項(xiàng)目定量物有所值評(píng)價(jià)，實(shí)踐中我國(guó)PPP項(xiàng)目定量物有所值的作用也非常有限，建議弱化定量評(píng)價(jià)的作用，可以將物有所值評(píng)價(jià)并入實(shí)施方案以簡(jiǎn)化項(xiàng)目流程。政府管控環(huán)節(jié)優(yōu)化以后，項(xiàng)目參與方出于應(yīng)變需要而產(chǎn)生的輸送建設(shè)利潤(rùn)等隱形環(huán)節(jié)就容易理順，從而使PPP的運(yùn)作程序更加合理。
五論P(yáng)PP—《提質(zhì)增效背景下PPP項(xiàng)目資本金制度的反思與重構(gòu)》。我們提出，中國(guó)的項(xiàng)目資本金制度是政府控制投資規(guī)模和投資風(fēng)險(xiǎn)的一種行政手段，在實(shí)踐中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)際的項(xiàng)目資本金只有政策要求的幾十分之一，即1%左右。如果現(xiàn)行的項(xiàng)目資本金制度嚴(yán)格適用于PPP項(xiàng)目，資本金需求將提高二三十倍，會(huì)造成項(xiàng)目資本金沉淀、退出機(jī)制不暢。監(jiān)管層面禁止小股大債、限制央企的名股實(shí)債再疊加資管新規(guī)對(duì)資管產(chǎn)品投資于股權(quán)的嚴(yán)格限制，將導(dǎo)致資金的剛性需求被進(jìn)一步強(qiáng)化，但資金的供給端卻被迅速收緊。兩重夾擊下， PPP將迅速萎縮，各種政府違規(guī)舉債手段可能又將卷土重來(lái)，幾年的改革前功盡棄，這將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不可承受之重。為保證公共部門提供公共服務(wù)的能力，降杠桿的監(jiān)管手段需要以科學(xué)化和精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定和實(shí)施，需要給地方政府提供公共產(chǎn)品留出合理的資金運(yùn)作空間?？茖W(xué)合理的控制宏觀杠桿率，要求監(jiān)管在有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，適當(dāng)減少實(shí)體領(lǐng)域的行政性手段，讓市場(chǎng)主體通過管控各自風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定資本金等問題。
六論P(yáng)PP—《政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與PPP》。在本書組稿之際，《政府投資條例》出臺(tái)。我們認(rèn)識(shí)到，理順PPP與政府投資模式之間的關(guān)系很重要。我們系統(tǒng)梳理了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的演變過程，分析了政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、地方政府融資平臺(tái)、當(dāng)?shù)毓骖悋?guó)企和不同所有制形式的社會(huì)資本及其使用的投融資模式的市場(chǎng)化水平和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)律。重點(diǎn)分析了地方國(guó)有企業(yè)模式和PPP模式在底層邏輯和實(shí)踐運(yùn)作中的差異，揭示了PPP模式在投、建、營(yíng)效率上優(yōu)于傳統(tǒng)的地方國(guó)企模式的根本原因。我們建議中央政府在積極推廣專項(xiàng)債這一融資工具時(shí)，不應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)用行政手段配置資金而使專項(xiàng)債只能依賴于地方本級(jí)國(guó)企運(yùn)作項(xiàng)目，而應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)在資金配置過程中發(fā)揮重要的作用，積極探索把專項(xiàng)債的應(yīng)用擴(kuò)大到PPP，以避免出現(xiàn)投融資工具和投融資主體之間的低效率配置。通過專項(xiàng)債和PPP的結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)各種基礎(chǔ)設(shè)施投資模式的均衡發(fā)展，能夠使地方政府在清晰的規(guī)則之下根據(jù)本地發(fā)展的需要選擇投資模式及其組合，將專項(xiàng)債這一地方政府投融資工具和PPP的市場(chǎng)化主體和市場(chǎng)化運(yùn)作模式結(jié)合，形成“一加一大于二”的合力效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的物有所值。
大岳咨詢高管團(tuán)隊(duì)作為PPP的一線參與者也一直在進(jìn)行觀察和思考。為了使項(xiàng)目取得好的效果，他們的思考和做法有很多更貼近項(xiàng)目實(shí)際。比如，2018年，他們觀察到中國(guó)PPP的發(fā)展已經(jīng)逐漸進(jìn)入“后PPP時(shí)代”，各方對(duì)PPP績(jī)效管理、合同管理以及爭(zhēng)議解決的需求快速增長(zhǎng)。于是，大岳咨詢?cè)?019年2月啟動(dòng)了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理公益培訓(xùn)，全年在北京、武漢、成都、杭州先后舉行了五期公益培訓(xùn)，向?qū)⒔?000名政府官員、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員傳播了大岳咨詢對(duì)PPP績(jī)效管理的思考和解決方案，并分享了大岳咨詢過去20多年間在項(xiàng)目管理、爭(zhēng)議解決方面的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)效果得到了學(xué)員的充分肯定。又比如，他們始終關(guān)注PPP咨詢工作如何更好的開展才能為PPP保駕護(hù)航的問題。前幾年P(guān)PP剛開始大規(guī)模推進(jìn)的時(shí)候，政府沒有對(duì)PPP咨詢公司設(shè)置門檻，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，造成了大量劣質(zhì)和爛尾PPP項(xiàng)目；近年又刮起了PPP咨詢概念風(fēng)，好像換個(gè)概念就能解決現(xiàn)實(shí)中的一切問題。實(shí)際上，不是這些概念不對(duì)，而是不能用概念來(lái)忽悠，咨詢能否成功落地產(chǎn)生效果，不是靠咨詢概念的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，而是要看實(shí)際項(xiàng)目對(duì)咨詢工作有沒有需求、如何能提高咨詢的質(zhì)量。大岳高管最有意思的觀察是關(guān)于PPP主管部門的問題，在一次大岳管委會(huì)會(huì)議上大家討論的結(jié)果是：中央沒有確定財(cái)政部還是發(fā)改委主管PPP是本輪PPP取得重大成就的重要原因，兩大部門為了成為主管部門在五六年時(shí)間里一直努力研究PPP問題、推動(dòng)PPP工作，涌現(xiàn)出孫曉霞、焦小平、韓志峰等一大批思想開放的專家級(jí)官員，他們重視調(diào)查研究、認(rèn)真聽取專家意見和建議、誠(chéng)懇接受媒體監(jiān)督，中央層面沒有出現(xiàn)權(quán)力變現(xiàn)的現(xiàn)象，這種“競(jìng)爭(zhēng)”使PPP充滿了活力和正能量。
我們還積極引導(dǎo)青年學(xué)子觀察和思考PPP。2016年大岳成立20周年時(shí)設(shè)立了“大岳PPP畢業(yè)論文引導(dǎo)計(jì)劃”，每年資助36名來(lái)自全國(guó)主要研究PPP高校的學(xué)生撰寫PPP論文，計(jì)劃五年資助50多所院校的180人。引導(dǎo)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，實(shí)際參與申報(bào)的超過500人，關(guān)注的學(xué)生超過10000人。
2015年參加中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話代表中方發(fā)言的最后，我說：PPP是一場(chǎng)深刻的變革，必然會(huì)遇到很多問題，在遇到問題的時(shí)候，我們應(yīng)該解決問題往前走，而不能往后退。馬凱副總理總結(jié)時(shí)表?yè)P(yáng)了我。中國(guó)式PPP已經(jīng)發(fā)展到了普及階段，這是世界上從來(lái)沒有過的事情，因此對(duì)中國(guó)式PPP進(jìn)行深度觀察和思考是從業(yè)人員義不容辭的責(zé)任。我們的這些觀察和思考只反映了中國(guó)式PPP的一個(gè)視角，不代表我們對(duì)政策的解讀，也一定會(huì)存在不足之處，其中任何與現(xiàn)行政策不一致的政策建議僅供有關(guān)部門未來(lái)完善政策時(shí)參考。本次總結(jié)這些觀察和思考并出版，希望能引起政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)者和咨詢業(yè)同行的思考，能夠推動(dòng)對(duì)中國(guó)PPP本質(zhì)的全方位認(rèn)識(shí)，使PPP在未來(lái)發(fā)展過程中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。我們相信，中國(guó)式PPP從引入時(shí)僅僅作為一種項(xiàng)目融資模式到目前已經(jīng)成為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，未來(lái)一定會(huì)在與其它經(jīng)濟(jì)政策的比較中顯示出競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而成為國(guó)家治理理念的有機(jī)組成部分。
正如英國(guó)的PPP對(duì)我國(guó)PPP起到了借鑒作用一樣，中國(guó)式PPP經(jīng)驗(yàn)未來(lái)也會(huì)對(duì)其它國(guó)家的社會(huì)進(jìn)步起到借鑒作用。當(dāng)然，正如我們不贊成自己照搬英國(guó)的PPP一樣，任何國(guó)家推進(jìn)PPP都應(yīng)考慮本國(guó)國(guó)情，我國(guó)企業(yè)到任何國(guó)家參與PPP項(xiàng)目也都不同于在國(guó)內(nèi)做項(xiàng)目，需要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐臍v史、文化、社會(huì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境。我們?cè)敢馀cPPP各方參與者一起繼續(xù)觀察PPP、思考PPP，共同為形成中國(guó)式PPP完善的政策體系和完整的理論體系添磚加瓦，推動(dòng)世界PPP理論和政策邁上一個(gè)新的臺(tái)階。
金永祥
2020年5月
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